1988年《保密法》实施不到10年，就发现现行保密制度同改革开放的现实状况存在着严重矛盾，1996年提出修改，到如今公布修订草案，已逾12 年。在此期间，中国信息法制建设有一件大事，就是《政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）自本世纪初开题历时6年而于2007年颁布并于2008年 5月施行。而在此一年以后公开征求意见的这篇“修订草案”，竟然似乎并未理会这部行政法规的存在，这是它招致舆论惊讶和不满的主要原因。
信息自由（我国称信息公开，两者是有区别的，但是我国多数学者认为两者同义，也许眼下还不到区分两者含义的时候）是战后60多年来的世界潮流和公认 的基本人权，也是我国法制建设需要同国际接轨的方向。而在我国，信息公开立法工作又是修改保密法工作的发展和延伸。参与修改《保密法》的人士说过：“我们 发现修改保密法的关键问题是把保密和公开的关系处理好，只有把公开做好了，保密的问题才能做好。”（《中国青年报》2007-04-05）这个认识成为启 动信息公开立法工作的直接动因。可见，信息公开立法工作既有其独立的目标，同时也是为《保密法》修改工作提供一个台阶和基础。《保密法》修订工作没有理由 不同信息公开法规衔接起来。
现行《政府信息公开条例》是存在不足的。它没有采纳专家建议稿和一些地方信息公开法规、规章中一些重要原则如“信息公开是原则，不公开是例外”（排 除式），而是对公开范围实行列举式，它虽然规定了“双向公开”制度却对公民申请公开设定了“特殊需要”的条件，它设计了法律救济手段但是没有规定具体程 序，它设置了中国特色的政府信息公开实行保密审查的制度，依照“法律、法规和国家有关规定”审查将要公开的信息是否涉密，表明信息公开完全纳入现行保密制 度框架，并未达致改进现行保密制度的愿望。我指出这些仅仅是提醒人们不要期望太高，无论如何，《政府信息公开条例》是我国第一部关于信息公开的法规，是我 国为数不多的主要在于规范和约束政府行为的法规，它的意义仍然十分重大。《条例》具有缺陷的原因之一在于它只是一部行政法规，它不可以改变处于法律位阶的 现行《保密法》而只能同它保持一致。如果它有什么革新意向，那也只是提出问题以待日后通过修改《保密法》来解决。也就是说《公开条例》出台并不意味着事情 已经告一段落。
就这样一个轮�：从修改保密法到制定公开法，现在又回到了修改保密法。由于两个法律文件的位阶差别，问题就变得尖锐起来：如果保密法不能吸取公开法 的主要成果，那么非但有违初衷，而且后者也会大打折扣，甚至成为一纸空文。譬如定密范围过宽而涉及信息公开的列举范围，列举中的内容就会失去公开的合法 性，作为行政法规的《公开条例》不能超越作为法律的《保密法》。
为了防止这种相信连修订《保密法》的人士也不愿意的情况发生，我对《保密法》衔接《信息公开条例》提出两点建议：已有的，要确认；缺少的，要弥补。
所谓“已有的，要确认”，是指《公开条例》中的规定若有关乎《保密法》的，《保密法》应当提升到法律层面上加以确认。
例如《公开条例》以“列举式”规定：行政机关应当“主动公开”的若干条，县级以上政府应当“重点公开”的若干条，县级政府“重点公开”的若干条，乡镇政府“重点公开”的若干条，既然行政法规都规定了应当公开，那就显然不会是也不应当是国家秘密。
《保密法》可不可以将这些列举加以归纳，就不得定密的范围作出规定，也就是以法律的名义向人民作出享有知情权的庄严承诺呢？
有些国家为了防止滥设国家秘密，在保密法中规定了不得定密的范围。例如《俄罗斯联邦国家保密法》第七条规定对下列信息不得定密：有关威胁公民安全和 健康的非常事件、灾难及其后果的信息；有关自然灾害、对自然灾害的官方预报和后果的信息；有关生态、卫生、防疫、人口、教育、文化、农业状况以及犯罪状况 方面的信息；有关国家向公民、公职人员、企业、机关和组织提供特权、赔偿和优待方面的信息；有关侵犯公民和个人权利和自由的事实；有关俄罗斯联邦高级官员 身体健康状况的信息；国家权力机关及其公职人员违反法律的事实。
昔日的“老大哥”、如今的战略伙伴，尚且有这样的魄力，那我们呢？
所谓“缺少的，要弥补”，是指当初《公开条例》由于仅仅是行政法规而不便制定的，应该由《保密法》做出规定。
例如《公开条例》规定了对于信息公开争议可以申请行政复议和提起行政诉讼的救济途径，但是1988年《保密法》只规定了对是否国家秘密及其密级若有 争议，由国家或省级保密工作部门确定，并没有规定复议和诉讼程序。这样《公开条例》的救济规定就打了一个大折扣：当申请人遇见政府部门以国家秘密为由而拒 绝公开信息时，申请复议或提起诉讼的救济途径事实上是不存在的。这个由于行政法规不能修正法律而造成的缺陷，理应通过修订《保密法》来弥补。
国家秘密争议形成的诉讼不能适用普通的不公开程序，由于争议的内容直接就是是否属于国家秘密，在确定之前当然是连原告人也不可以知悉的。对此，《公 开条例》专家建议稿参照世界上有些国家的规定，设计了“对涉及国家秘密的案件，法院可以进行不公开单方审理”这样的特殊程序。不过当时作者指出，鉴于行政 法规不宜规定诉讼程序，建议可由最高人民法院发布司法解释解决。但是由于当时《保密法》本身也没有诉讼救济的规定，所谓司法解释也因没有对象而无从着手。 修订《保密法》无疑是政府信息公开制度在这方面可以得到完善的一个好机会。
新的《保密法》也必须有这样的规定。我们注意到保密主管部门的名称已经从1988年《保密法》里的“保密工作部门”变成了“修订草案”里的“国家保 密行政管理部门”，从而正式确立了它作为行政机关的地位。它的具体行政行为毫无疑问要受到《行政复议法》和《行政诉讼法》的调整，而不论《保密法》里是否 有此规定。如果保密部门某一行政行为相对人以不属国家秘密为由对此行政行为起诉，保密行政部门又认为属于国家秘密而不能当庭呈证，这将是一个莫大的尴尬。 所以，就是从有利于依法行政而言，也以作出明确规定为好。
回顾本世纪以来这段历程，我感到保障公民知情权、信息公开、建设阳光政府以及依法治国、依法行政等等，始终是我们国家的主旋律，这是有许多法律、法 规和文件以及领导人讲话等官方资料为依据的。据报道近年来确实也发生过一些泄露国家秘密的案件，这刺激了强化保密的要求。保守真正的国家秘密当然是一个永 恒的重大问题，但是这不应转换我们时代的主旋律。我们必须前进，不能徘徊，徘徊是要付出代价的。
谨以邓小平一段经典名言作结：
“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
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Posted By GFW Blog to GFW Blog at 7/21/2009 09:48:00 AM
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